加快结构调整 推进富民强区
任亚平
2月初，中央召开了省部级主要领导干部专题研讨班，主题是深入贯彻落实科学发展观，大力加快调整结构和转变发展方式，大力加强民生和社会事业建设，为各地区当前和今后改革发展稳定工作进一步指明了方向。我们要在科学发展观指导下，进一步加强学习研究，深入了解当前形势，全面理解中央精神，准确把握国家政策，密切联系地区实际，努力推动地区经济社会又好又快发展，切实提高富民与强区水平。
一、进一步认识自治区发展面临的形势和任务
今年是完成“十一五”规划的最后一年，是国家推进西部大开发战略第二个十年的初始一年，也是国家2020年全面建成小康社会时间过半的一年，自治区经济社会发展正处在新的起点和关键节点上。进一步深化对区情的认识和把握，有助于更好地推动自治区改革发展各项工作。去年底召开的全区经济工作会议以及今年初的全区“两会”，对自治区当前面临的形势和今后的发展任务进行了分析与部署。当前形势总体上可以概括为三个判断。
(一)近年的发展已打下良好基础，但欠发达的基本区情没有根本改变
发展成就突出体现在四个方面。一是经济进入持续快速增长轨道。从“一五”到“九五”，自治区高速增长时波动较大，稳定增长时则速度不高，只有“十五”以来实现了稳定高速增长，2002年至今连续8年保持全国领先，前9年平均增速达到17.6%，创下了自治区发展史上最好的纪录。二是由农牧业主导转向工业主导。2000年自治区第一产业比重高达22.8%，比例居全国第9位，第二产业比重37.9%，比例居全国第23位。到2009年，第一产业比重降到9.55%，居全国第20位，第二产业比重上升到52.45%，居全国第9位，其中规模以上工业占GDP的比重由20%提高到45.2%。三是城镇化进程加快。2000年城镇化率42.2%，2007年实现城镇人口过半数，2009年城镇化率上升至53.4%，农村牧区人口共减少233万。四是支持全国经济发展能力增强。2000年以来煤炭产量的53.6%直接输向区外，“十一五”以来发电量的40.4%输向华北和东北，累计输送3047亿千瓦时。每年可向市场提供100亿斤商品粮、200万吨肉类、近1000万吨鲜奶，已经成为国家北煤南运、西电东输和农畜产品供给的重要基地。此外,这些年在社会事业发展、民生改善、城乡居民收入增加、生态建设保护等方面也取得了不小的成绩。
欠发达区情也主要体现在四个方面。一是工业化仍然任重道远。只有能源、冶金、农畜产品加工3个产业初具规模，合计占工业总量的75.7%，其余产业总量尚小，市场占有率不高。“原字号”产品和初级产品比重过高，总体上处在产业链下端和价值链“微笑曲线”底部。二是区域发展很不平衡。呼包鄂三市的快速发展拉高了全区平均水平，模糊了部分盟市发展的相对滞后。呼包鄂三市人均GDP为全区平均的1.9倍，城乡居民收入分别高出全区平均40%和50%。其它9个盟市人均GDP仅为全区平均的64.3%，其中兴安盟和乌兰察布市人均GDP分别仅为全区平均的30.9%和56.4%。三是基础设施不够完善。自成立以来全区累计完成固定资产投资3.1万亿元，只相当于山东或江苏2008年当年投入的2倍左右。2.6%的苏木乡镇不通油路，16.5%的行政村不通公路，与周边8省区间还有11条共1550公里“断头”公路。现有的1700万千瓦外送电通道输送能力不足，蒙西电网43%装机容量窝工，除市场需求因素外，与输送能力不足有很大关系。城市市政设施和供水供气能力都低于全国平均水平。新农村新牧区建设更是任重道远。四是居民收入增长相对滞后。2009年城乡居民收入与全国相差1326元和215元。2008年，城镇在岗职工平均工资与全国相差3115元；行政单位在岗、离休和退休人员平均工资居全国第19位、23位和20位；事业单位离休、退休人员平均工资居全国第27位和24位；企业离退休人员养老金标准居全国第17位。
(二)应对金融危机取得了显著成效，但持续健康发展的局面并不巩固
自治区受危机冲击比较严重，产业增长一度放慢，规模以上工业月度增速最低时仅为3.3%。停产半停产企业最多时有1112户。企业效益下滑，全年规模以上工业企业利润仅增长5.9%。经济不景气向社会领域传导，最多时有20多万农民工返乡，11万企业工人中止劳动关系或处于隐性失业状态，城乡居民增收难度加大，消费信心和消费能力受到影响。全区上下按照党中央、国务院保增长、保稳定、保民生的要求，坚持解近忧与谋长远结合，加强和改善宏观调控，落实各项工作部署，多措并举，综合施策，取得显著成效。内蒙古经济比全国提前一个季度实现企稳回升，年度GDP增速继续保持全国领先，总量上升到全国第15位，人均GDP上升到第7位。规模以上工业增长24.2%，50万元以上固定资产投资增长33.8%，社会消费品零售额增长19.2%，地方财政收入增长24.5%。该恢复的企业基本全部恢复，极端困难的就业形势基本得到扭转，全年新增城镇就业21.6万人，农村牧区劳动力转移就业235万人。在自然灾害较重情况下，城乡居民收入分别比上年增加1416元和282元。可以说，应对危机取得了显著的阶段性成效。
与此同时，经济社会全面向好的局面并不巩固。首先是下一步发展面临的外部约束较多。国家制止产能过剩的行业继续扩张，上收了不少项目核准权限，节能减排方面的约束和考核更为严格，对内蒙古产业的外延型快速增长形成政策约束。为防止货币政策由适度宽松演变为过度宽松，国家强调政策实施的针对性和灵活性，对一般竞争性产业的投入作出明确限制，由保增长转向促调整、促转变，对内蒙古投资拉动型增长形成资金约束。国家坚决限制“两高一资”产品出口，羊绒制品等农畜产品加工产业国际市场需求萎缩，电力、冶金、化工、建材等面临全行业过剩，煤炭面临邻省激烈竞争，对内蒙古大宗产品形成需求约束。煤化工行业陆续投产，安全意识、人员资质和技术防范不能同步发展，对内蒙古形成安全隐患约束。这些约束长期内有助于形成倒逼机制，促进经济结构调整和发展方式转变，短期内必将制约内蒙古经济增长。从内蒙古自身看，支撑稳定健康发展的内在因素还不强。60%以上的财政收入增量由鄂尔多斯等少数地区提供，绝大部分工业利润由煤炭等少数行业创造，不少地区和一些行业及企业处在有生产无效益、高增长低就业、多利润少税收状态。8个盟市地方财政总收入增速低于全区平均。全区企业生产经营总体状况欠佳，2009年前11个月亏损企业亏损额增长26.9%。
(三)“十一五”规划有望顺利完成，但下一步发展的任务更为艰巨
从当前工作进度看，自治区“十一五”规划纲要确定的近30项指导性和约束性量化指标，大部分有望如期完成。2006年以来内蒙古GDP增速远远高于13%的规划目标；2009年人均生产总值用2005年价格计算超过3万元，高于29500元的规划目标；财政收入、投资、消费增速都高于预期目标；外商投资超过预期目标11亿美元；义务教育“普九”目标已经提前实现；森林覆盖率已经提前达到20%；新农合覆盖农村牧区人口超过预期10多个百分点；总人口远低于2480万的控制线；城镇化率达到53.4%，与预期目标差1.6个百分点；登记失业率始终没有突破4.5%；城乡居民收入年均实际增长超过10%和8%；城镇居民人均住房已经超过预期目标4平方米以上；单位生产总值能耗能够如期完成降低22%的目标。目前仅进出口总额、引进国内资金以及人均期望寿命、科技研发经费等少数指标还存在一定的不确定性。
下一步发展，我们将面临国家要求高、约束强和自身基数大等因素。过去内蒙古的发展，是把握和顺应了国家新一轮重化工业化趋势，填补国家煤电油运紧张等形成的需求空间，发挥自身比较优势，在较低起点上实现了高增长。当前内蒙古GDP已经接近1万亿元，占全国的2.9%，基数已经较高，外延式高速增长已经相当困难。同时国家把发展的重心转向调整结构转变方式，市场也存在产能过剩的积累，内蒙古发展的外部环境已经发生深刻变化，依托资源进行快速生产扩张的可能性正在降低。作为欠发达地区，顺应国家要求，结合自身需要，我们面临着推动发展和转变方式的双重任务，既要求尽快提升经济实力，又要求提高发展的质量和效益，真正实现速度、质量和效益的有机统一，经济、社会、人口、资源、环境的有机统一，富民与强区的有机统一，要在科学发展观的指导下，努力实现更长时期、更高质量、更好水平的发展。形势要求各级各地在做决策和抓工作过程中真正做到统筹兼顾，在发展中调整结构转变方式，在转变方式中推动发展，进一步提高驾驭形势、引领发展的能力和水平。
根据上述判断，在今后发展中要注意研究探讨和把握两个方面的问题。
一是保持适当的增长速度，坚持发展第一要务不动摇。考虑到自治区经济总量的基数已经有了很大提高，特别是过高的增长指标容易造成对环境、对成本、对质量、对效益的忽视，我们在确定2010年年度发展目标时，已经将GDP和财政等指标的增长留出了一定余地，这就意味着各级各地要更加注重调整结构转变方式，更加注重发展、保障和改善民生。但不追求高速度不等于不保持适当的速度。内蒙古作为欠发达地区，没有适当的增速就意味着发展滞后，意味着与发达地区的差距拉得更大。今后全区各地推动发展的各项努力不能有丝毫松劲，还要积极地抓项目、跑项目、上项目，发展第一要务的思想不能有丝毫动摇。
二是在发展中调整结构，提高发展质量效益的基本取向不动摇。内蒙古产业结构比较单一，优选产业的余地和空间很有限，不能像有些发达地区那样，通过优中选优，扶强限弱，用有保有压的方式调整结构，着重解决“好不好”的问题。内蒙古应该继续培育和壮大产业，优先解决“有没有”的问题。在进一步壮大已有产业的同时，培育新的产业增长点，在持续的增长中实现结构调整。但优先解决“有没有”问题并不等于饥不择食，不等于不注重质量和效益。质量和效益问题解决不好，发展就不可能持续，今天的建设项目，不能在明天就成为淘汰对象。为自治区长远发展计，加快结构调整和方式转变、提高质量和效益的基本取向应该长期坚持，不能动摇。
二、进一步加快结构调整促进发展方式转变
中央要求各地区各部门抓紧研究落实调整结构和加快发展方式转变工作。胡锦涛总书记在中央党校专题研讨班的重要讲话中特别强调，调整结构转变方式关键要在“加快”上下功夫、见实效，并围绕重点工作提出了8项意见，其中先后使用了40多个“加快”，表达了一种时不我待的紧迫感。我们要深入领会中央精神，结合内蒙古实际，打赢调整结构这场攻坚战和持久战。
(一)调整结构，最根本的是推进工业化城镇化进程
工业化和城镇化是欠发达地区实现现代化的根本路径。内蒙古“一五”时期开始首轮工业化进程，2008年全区规模以上工业企业资产总计刚过1万亿元，居全国第16位，增加值居全国第15位。目前推进工业化既有扩大规模的任务，也有提高质量的要求。促进内蒙古由农牧业社会向工业社会转型，还是当前最大的结构调整，在确保质量效益的前提下做大工业总量和规模，还是当前工业化的首要任务。首先要解决好主体问题。全国规模以上工业企业2008年底就达到36万户，自治区目前大约仅有4120户，不及全国上年总数的1.2%，还应积极培育更多有活力的企业主体。内蒙古工业主体中有不少是大中型央企，这些企业利润很少留在地方，税收要与总部分享，仅为地方GDP增长做出较大贡献，同时大型企业资本有机构成偏高，对地方就业的贡献十分有限。今后在努力培育多元企业主体的同时，更应该解决好产业素质问题，通过产业多元、产业延伸和产业升级，提升产业层次，走多元化、高端化的发展道路，逐步改变内蒙古工业在国际国内产业分工链和价值链中的地位，提高工业经济效益水平。
城镇化是工业化的必然结果。国外学者把中国的城镇化作为影响21世纪人类历史进程的大事之一，国家把推进城镇化作为长期增长的动力源泉，也作为近期扩大内需的重要手段。内蒙古53.4%的人口在城镇常住，城镇化名义水平较高，但城镇化的实际水平还比较低。全区共有155万林区垦区矿区人口计入城镇人口，剔除这部分与农牧民生活方式基本相近的“边缘”城镇人口，全区城镇化率只有47%，与全国平均水平相近。今后推进城镇化进程，一是要提高消化城镇化成本的能力。人口进城需要资源、设施和公共服务支撑，在短期内会增加社会成本。全国每增加一个城镇人口需要增加10万元城镇固定资产投资。内蒙古城镇公共设施供给不足，2008年城市自来水和天然气使用普及率分别为82.03%和74.25%，低于全国平均12.7和15.4个百分点，平均每人每天供水量不及全国1／2。城市污水处理能力居全国第26位。城市综合承载能力不高，全国城市人口密度每平方公里2080人，内蒙古为649人，居全国倒数第一。提高城镇承载能力需要增加成本，新的人口进城会产生新的成本，特别是农垦森工矿区等城镇户籍人口生活条件基本等同于农村，提高这批人的公共服务水平也需要增加成本。二是要提高转化农民工的水平。中央经济工作会议和农村工作会议都提出，要积极稳妥推进城镇化，把符合条件的农民转移进城，农民工城镇化是下一个阶段城镇化的重点。当前全国1.5亿进城务工人口中60%为1980年后出生的新生代农民工，年轻而且文化素质较高，基本不再从事农业生产活动，思想观念更接近城市居民，在城镇定居的愿望和能力都高于第一代农民工，是农民工城镇化的主力。内蒙古2009年转移到城镇就业的农牧民有235万人，按平均比例计算也有140万新生代农民工。今后要在加快户籍制度改革、建立城乡统一劳动力市场、提高就业质量、推动城乡社保接轨等基础上，保障好农民工政治经济文化各项权益，积极创造农民工尤其是新生代农民工转化为城镇居民的条件。特别是要采用廉租住房、鼓励低收入群体自建住房、探讨农村牧区宅基地抵换城镇经济适用房等可行办法，把农民工阶层纳入城镇住房保障范围，排除农民工转化为城镇居民的最大障碍，切实提高内蒙古城镇化的质量和水平。
(二)调整结构，最紧迫的是提高农牧业和服务业水平
中央认为全国“一产业不稳、二产业不强、三产业不足”，这个判断完全符合内蒙古实际。自治区党委、政府总结近年全区“三农三牧”工作，将存在的矛盾和问题概括为“三低两弱一突出”，“三低”之一就是农牧业生产力发展水平低。农田水利设施不足，天然性缺水与工程性缺水并存，耕地有效灌溉面积仅占40%，低于全国平均水平9个百分点，13亿亩草原中可利用面积有10亿亩，其中可灌溉草场只有320多万亩，动物疫病时有发生，农畜产品产量容易出现较大波动，2009年粮食因灾减产20亿斤。市场供应不足，主要城市蔬菜供应大量依靠外地调入，不少农畜产品加工企业需要从区外大批调运原料。内蒙古农牧业与国家提出的成为“安天下、稳民心”战略产业的要求相比还有不小的差距。今后还要落实好中央和自治区连续下发的系列涉农涉牧文件精神，努力稳定和提高农牧业生产能力和生产水平。
内蒙古的服务业一直是经济发展中的薄弱环节，2009年服务业占GDP的比重为38%，比重居全国第19位，比全国平均水平低4.6个百分点。服务业的投入比例下降，2000年全区服务业投资占全社会固定资产投资的63.8%，2008年为43.2%,降低20.6个百分点。服务业税负较重，2008年服务业每万元增加值平均纳税1737元，高出二产业357元。传统服务业比重较高，2008年批零贸易邮政运输仓储住宿及餐饮业占全部服务业增加值的55.1%，金融业和房地产业各占6.5%。服务业发展离自治区提出的发展提速、比重提高、结构提升的目标还有不小差距。今后要落实好自治区2004年出台的促进服务业发展60条意见，以及2005年出台的促进非公有制经济发展16条政策，大力发展面向生产的服务业、面向民生的服务业、面向农村牧区的服务业，全面提升内蒙古服务业发展水平，推动全区经济由主要依靠工业带动向依靠三次产业协调拉动转变。
(三)调整结构，最现实的是促进区域均衡发展
内蒙古区域发展不均衡体现在很多方面，如呼包鄂与其他盟市的不均衡、东部地区内部的不均衡，各地产业不均衡、民生水平不均衡等。从财力水平也可看出各地区的不均衡。2009年全区101个旗县市区中，地方财政总收入超过50亿元的有3个，超10亿元的有36个，5至10亿元的12个，5亿元以下的53个，不足1亿元的有6个，最高的东胜区103.7亿元，最低的阿尔山市仅有6020万元。财政收入相差悬殊导致各地公共服务水平差异较大。财政部门测算，地方财政总收入超过10亿元的旗县，财政供养人员人均财力可以达到9.5万元，在实现保工资、保运转后，还有较充足的财力投入社会事业；5至10亿元的旗县，人均财力6.44万元，基本可以实现保工资、保运转及行使基础社会管理职能；5亿元以下的旗县，人均财力4.96万元，完全属于“吃饭”财政。今后促进全区各地均衡协调发展有两个原则，一是以自力更生为主。呼包鄂地区相对快速发展，但与发达地区相比差距仍然很大，社会发育方面的差距更大，还没有力量对相对欠发达地区进行大规模扶持，还应该专注于自身发展，努力实现率先发展。欠发达地区应该注重发掘潜力启动内力，立足自身谋求加快发展，尽快缩小与先进地区的发展差距，努力构建自治区新的经济增长极。二是自治区在争取国家支持的同时进行适度扶持。中央提出，要把实现区域间基本公共服务均等化作为调整区域结构的核心。今后内蒙古要在积极争取国家支持的基础上，合理适度、量力而行地加强财政转移支付，着眼推动不同地区基本公共服务均等化，最终目的是逐步使居住在不同区域的人民群众，都有接受教育、参加就业、参与发展的机会，都享有均等化的交通、通讯、医疗卫生等公共服务，都享有大体相当的生活水平。
(四)调整结构，最艰巨的是加强生态保护与建设
内蒙古贯穿“三北”，森林、草原、湿地面积全国第一，沙化和荒漠化面积全国第二，生态地位非常突出，党中央要求内蒙古建成祖国北方重要的生态屏障，生态环境保护是自治区为全国承担的政治责任。发展经济的同时加强生态保护与建设，统筹好近期发展与长期可持续发展，是内蒙古调整结构转变发展方式的重要内容。实施西部大开发战略以来，在国家帮助下，内蒙古累计耗资400多亿元，实施了8大生态建设与保护工程，禁牧休牧草原7亿亩，涉及牲畜6000多万头只，动员农牧业人口1000多万，迁移群众约45万，积10年之功，生态建设才取得当前的初步成效。目前内蒙古生态环境属于脆弱型平衡，正处在建设与破坏的相持阶段，良性与恶性的可逆状态，好转与退化的关键时期，生态环境保护与建设工作不进则退，稍一松劲就有前功尽弃的可能。当前国家在内蒙古的主要生态建设工程基本都已陆续到期，必须设法增加后续投入，开展后续工程，巩固已有成果，确保自治区生态环境继续朝着良性方向发展。在全国主体功能区规划中，内蒙古东部和西部分属国家重要的水源涵养及重要的水土保持区域；在国家生态安全战略格局中，内蒙古分布着国家东北森林带和北方防沙带。内蒙古要借助国家重视、群众拥护的有利时机，依托已有工作基础，乘势而上，有所作为。一方面要减少人为破坏，继续调整优化生产力布局，集中转移人口，实现点上开发、面上保护，靠保护带动自然修复。另一方面要施加人工干预，进一步强化生态环境建设，增加投入，调动各方面积极性，加强森林、草原、荒漠治理，进一步加快国土绿化进程。同时认真推进集体林权制度改革,完善林业等生态建设与保护的体制机制。经过坚持不懈的努力，把内蒙古逐步建成全国面积最大的生态资产区、生态服务区和生态功能区。
(五)调整结构，最有效的是合理调整投入结构今天的投入决定未来的结构。为防止产能过剩，促进结构调整和方式转变，国家应对金融危机的1.18万亿元新增投资严禁投向竞争性生产领域。就内蒙古而言，大的方面，与产业投入相比，要更加注重民生、社会及生态环保领域的投入；与工业投入相比，要更加注重农牧业和服务业的投入；与率先发展地区投入相比，要更加注重欠发达地区的投入。产业发展方面，内蒙古工业存量太小，2009年全区主导产业中，能源工业约有200座电厂，形成5535万千瓦装机容量，其中风电装机500万千瓦。全年发电量2240亿千瓦时，外送电量967亿千瓦时。501座矿井共生产煤炭6.01亿吨。天然气产量140亿立方米。生铁产量1381万吨，粗钢产量1260万吨，钢材产量1295万吨，十种有色金属产量约180万吨，稀土化合物22万吨，水泥产量4776万吨，平板玻璃1560万箱。乳制品产量380万吨，液体乳350万吨，冷鲜肉100万吨，羊绒衫1199万件。除以上行业和产品在全国稍有影响力外，其余化工行业、汽车制造、风电制造等行业刚刚起步，尚未形成气候，其中甲醇产量只有157万吨，汽车产量不足4万台，风力发电机产量仅为700台，煤制油还处在试生产阶段，单晶硅和多晶硅产业还处在建设时期。以上“家底”中，除国家明令淘汰的落后产能外，基本没有调整和压缩存量的余地。今后调整结构最有效的做法是靠控制和引导今后的资金投向，依靠增量带动存量，不断培育新的经济增长点，形成更符合国家政策、更符合内蒙古比较优势、更符合市场需求的科学合理的产业体系和产业结构。
