“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，是决定我国能否成功跨过所谓“中等收入陷阱”的关键时期，也是世界百年未有之大变局加速演进、全球政治经济格局深刻调整、大国博弈日趋激烈的重要历史时期。
“强国”的关键在“创新”，而“创新”的源泉在“人才”。国内外环境重大变化对研究编制“十五五”人才发展规划提出新要求。如何科学把握未来一个时期人才发展的背景形势、重点主题方向？
“十四五”以来我国人才工作取得的重要成就
人才发展主要指标持续增长，达到历史最高水平。“十四五”期间，我国人才资源规模持续显著增长，人才素质和能力水平显著提升，人才投入和创新效能达历史新高位。全国人才资源总量从2021年的1.75亿人增长到2023年的超过2.2亿人，其中专业技术人才达到约8000万人左右，高技能人才达到6000万人左右，科技人力资源总量为1.25亿，各指标均位列世界第一。当前，我国具备覆盖联合国产业分类中全部41个大类、666个小类的工业门类的产业人才，是全世界人才规模最大、门类最全、经济活动劳动参与率最高的经济体。在人才质量方面，当前我国2.4亿多人接受过高等教育，新增劳动力平均受教育年限达14年；研发人员全时当量从2012年的325万人年增长到2023年的723万人年，稳居世界首位。
加强新时代人才强国顶层设计，健全完善战略结构体系。“十四五”期间，党中央将人才发展置于党和国家最高战略层面进行布局谋划，人才强国战略思想不断发展，人才战略导向日益明晰，人才工作体系更加优化、人才战略能力持续增强。以2021年中央人才工作会议为重大历史性节点，我国提出实施新时代人才强国战略，擘画加快建设世界重要人才中心和创新高地的新时代人才战略新布局。总体上，我国形成了以“一个目标”（加快建设世界重要人才中心和创新高地）、“一个转变”（“人才引领驱动”的新质生产力要素定位转变）、“三项任务”（实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策；全方位培养用好人才；推动教育科技人才三位一体）、“三大举措”（构建“3＋N”战略支点和雁阵格局；深化人才发展体制机制改革；建设国家战略人才力量）为基本构架的新时代人才战略新体系。党的二十届三中全会进一步围绕构建支持全面创新体制机制，对统筹推进教育科技人才体制机制一体改革作出重要部署。
人才体制机制改革破题开路，人才制度体系不断健全。“十四五”期间，人才发展体制机制改革纵深推进、梯次扩展，一系列束缚人才创新创业的体制机制桎梏逐步解除，制度创新红利进一步释放。在人才评价方面，坚持“破四唯”“立新标”，职称制度改革任务总体完成，建立并推行职业技能等级制度，分七批取消434项国务院部门设置的职业资格，建立职业资格目录清单管理制度，形成职业资格、职业技能等级与相应职称的双向比照认定机制。在人才引进使用方面，外国人来华管理服务政策创新不断推进，高层次人才引进计划得到扩展，留学回国人数不断攀升。在人才流动方面，全国统一大市场和人才流动公共服务体系加快建设，人力资源服务业持续发展，限制人才顺畅有序流动的壁垒正在被打破，人才到艰苦边远地区和在基层一线流动得到支持和推动，人才区域布局正在优化。
人才创新创业环境显著改善，“近悦远来”人才生态日趋优化。“十四五”期间，党管人才工作格局不断完善，人才投入持续加大，人才政策不断创新，人才平台持续提升，人才发展环境呈现新气象。在人才投入方面，我国财政性教育经费支出占当年国内生产总值比例连续11年保持在4%以上；全社会研发投入和基础研究经费也大幅提升，增长比例显著超过发达国家；省市两级以重点人才工程为抓手，普遍设立人才工作和人才工程专项经费，构建起多层次、多维度和上下协同的人才科研和创业支持体系。世界一流高水平新型研发机构建设加快推进，尊重人才、见贤思齐、鼓励创新、宽容失败的社会氛围正在形成。
区域人才中心城市效应显现，为建成世界重要人才中心构建基础。“十四五”期间，一批发展基础好的人才中心城市，结合自身区位优势、环境特点、独特禀赋和资源积累，出台一系列竞争性较强的战略举措，大力集聚国际创新创业领军人才及团队，产生了较强的人才集聚高地和辐射延伸效应。北京以“三城一区”建设为引领，实施关键核心技术“攻坚战”计划、成果转化人才培育“朱雀计划”，建设八个国际人才社区，大力盘活驻京高校院所科教资源。上海打造“双自联动”人才改革试验区，深入实施国际引才聚才工程，建立“学科（人才）特区”。杭州推动城西科创大走廊建设，支持西湖大学等民办大学超常规发展，培育浙大系、阿里系、海归系等创新创业生力军人才，以科创小镇、金融小镇等特色小镇人才模式推动产业、投资、资源、人才、服务“五链融合”。重庆、合肥、南京、武汉、西安、济南、宁波等人才中心城市也在加速崛起，高端人才智力的“汇聚效应”、多元化知识和大脑的“混搭效应”、青年人才注入的“革新效应”、国际创新网络的“嵌入和链接效应”，以及对周边地区发展的“引领辐射”和“晶核集聚”效应正在显现。未来这些全国层面的人才中心城市或人才强市将成为我国发展新质生产力的增长极及建设世界人才中心和创新高地的战略支撑地。
我国人才发展和人才工作面临哪些突出挑战？
高精尖人才数量与大国地位尚不匹配。当前我国战略科学家和高精尖人才群体较匮乏，在国际科技界、文化界、产业界产生重要影响的世界级大家大师偏少，与建设世界重要人才中心和创新高地的目标尚有差距。在世界权威奖项获奖者当中，我国培养的理工类诺贝尔奖得主仅为1人，目前尚未自主培养出菲尔茨奖、图灵奖等获得者。虽然近年来我国专利数量、SCI研究论文数量已居世界第一，但基础研究的世界级贡献仍不足，科技成果转化率（10%左右）有很大提升空间。同时，重要技术装备主要依靠进口，制造业仍处于全球价值链的中低端，在科技和产业领域还存在大量“卡脖子”问题、“0-1”问题尚未解决，这背后都是关键人才、一流人才不足引起的。当前，我国在全球层面广泛吸引、集聚、配置和使用国际一流人才资源和创新资源方面，与世界一流发达国家相比还处于相对竞争弱势。
产业骨干人才培养落后于经济发展需求。对标经济高质量发展和由“中国制造”到“中国创造”的战略要求，我国还存在高水平技术技能人才供给不足、卓越工程师和高技能领军人才缺口较大、“卡脖子”关键核心技术人才不足、人才难以匹配产业升级需求等问题。一方面，我国大学毕业生规模世界第一，但人才培养与产业需求间存在脱节问题，人力资源市场和就业市场人才供给“结构性”错位明显。另一方面，政府人才培养经费投入不足。与此同时，除少数民营企业和大型国有企业外，很多企业重使用、轻培养，缺乏战略性人才储备，企业职工培训主体作用发挥有限。
“聚天下英才而用之”的政策支撑体系有待完善。当前我国外国人才来华工作管理机制统筹协调程度不足，在长期留用人才方面缺少系统性的环境建设和制度设计。我国尚未形成从短期居留到中长期居留，再到永久居留和技术移民的完整制度接续体系。外籍人才在出入境、申请永居、办理许可签字等方面还存在附加条件繁杂、办理手续复杂和申请时间较长等现实问题。
人才评价“破四唯”“立新标”进展不足。在推动高质量发展和高水平科技自立自强背景下，传统“数论文”“数因子”“数课题”“数帽子”“数头衔”等表面化、粗糙型以及为便利行政操作的人才评价方式已经不适应国家战略升级和改革发展的要求，而科研创新实践一线对如何操作落实人才管理也尚未达成共识，人才评价“破”得不彻底、“立”得不够多。科技人才对人才称号的关注与科研工作本身很难平衡，不同称号所对应的待遇差异也需在激发创新活力与促进科研生态均衡发展之间寻求更优解。
专业型事业单位人事人才管理制度有待进一步改革。我国事业单位是专业技术人才的集聚地，其专业技术人才存量达到2000万以上。但是，当前我国事业单位改革相对滞后，在建立与现代大学、现代科研院所和公共医疗卫生制度相适应的人才人事管理制度方面进展不足。高校及科研事业单位人员管理束缚仍然较大，政府部门对用人主体的影响仍然较多，用行政化“参公”管理约束科研人才的问题还未解决。在选人用人的流程规范、评价标准的公开透明度等方面仍有优化空间，人才队伍的动态调整机制也需进一步完善。
教育科技人才“三位一体”协同体系有待完善。教育、科技、人才工作及相关部门协同联动不足，不同领域工作的系统性、整体性、协同性有待加强，尚未形成聚焦高水平科技自立自强的国家最高战略目标工作体系和工作合力。
人才体制机制改革还需以更大力度持续推进。当前，我国使用计划思维管理人才的惯性仍然较大，政府、市场、社会职能分工不够明确，市场配置决定性作用尚未有效发挥。企业创新主体作用发挥不足，对工程技术技能人才成长支持度不够。事业单位管理改革滞后，机构设置、编制和预算等深层次问题仍不同程度制约人才活力。
“十五五”人才发展规划面临的形势和背景
在深入把握“十五五”开启前我国人才发展和人才工作取得的成就和面临的挑战基础上，科学研判国内外发展大势，准确把握时代赋予的历史方位和战略使命，是制定“十五五”人才发展规划的逻辑起点和现实基点，对于前瞻性布局、系统性谋划“十五五”时期人才事业发展具有根本性、决定性意义。
科技革命和产业变革正在重塑全球竞争面貌。以人工智能、量子科技、生物技术为代表的前沿产业技术浪潮席卷全球，正以前所未有的速度、广度和深度改变人类生产生活方式，对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响，同时也为经济全球化再度加速蓄积强劲动能。近年来，技术“加速主义”在硅谷精英中快速兴起，其核心观点认为推动人类社会进步需致力于加速技术奇点的到来。未来一段时间，数据科学家、人机协作类跨界复合型人才需求将快速增长，高水平创造创意型人才短缺问题会愈加突出。人才供需的结构性错位向人才培养开发提出了新要求，加大数字化技术技能培训，加速构建“终身学习＋技能迭代”人才开发体系成为必然要求。
全球政治经济格局加速调整，大国博弈日趋加剧。当前，一些区域单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。未来一段时间，围绕科技、产业和经济发展制高点、控制权的国际竞争将空前激烈。预计未来一段时间，在“美国优先”政策下，中美人才竞争将更趋激烈，同时，中西方科技、人才断流现象将进一步加剧，不排除特朗普政府将实施新一轮打压在美华裔科学家的所谓“中国行动计划”。一些海外高层次人才（尤其是华裔科学家）将受此影响倾向回国发展，这间接为我国创造了结构性人才回流机遇，但也对国内人才生态环境建设提出了更高要求。
我国劳动力要素约束正在持续收紧。在人口结构方面，2024年，我国16～59岁劳动年龄人口为85798万人，占全国人口的60.9%，较2011年峰值（9.4亿）减少近8000万；若以劳动力人口（实际参与经济活动人口）计，2023年为77200万人，较2015年峰值（8.01亿）减少2900万。此外，老龄化与少子化情况并存，老年抚养比持续攀升，长期劳动力储备面临挑战。未来，亟需加快推动我国从“人口红利”向“人才红利”转变，加快推动我国人力资源从“规模驱动”向“质量驱动”转变。着力优化人力资源结构、大幅提升人口素质与创新能力，将成为破解资源约束、驱动高质量发展的关键路径和必然要求。
我国人才发展水平与国家重大战略实施需求仍存在结构性适配差距。推动高质量发展和新质生产力发展、实现高水平科技自立自强，关键需要人才引领、人才支撑。与国家战略要求相比，在人才方面我国还面临高精尖人才数量与大国地位不匹配、产业技术技能人才培养落后于经济发展需求、“聚天下英才而用之”的政策支撑体系尚不健全等挑战。我国在大规模培养、集聚、配置和使用国际一流人才智力资源方面与发达国家相比还具有较大差距，人才队伍“大而不强”的局限还没有完全打破。为此，亟待构建一套与高质量发展有效协同、具有世界竞争力的人才制度体系，并在此基础上塑造和形成人才发展竞争优势。
围绕高质量发展把握“十五五”人才发展规划的主题和方向
“十五五”时期，推动高质量发展和高水平科技自立自强仍将是国家发展的核心主题。建强“3＋N”人才高地、人才平台雁阵布局。地方人才高地和人才平台建设要以为我国加快建成世界重要人才中心和创新高地作出独特性、差异性贡献为出发点，通过差异化定位、特色化安排、互补化发展，推动人才发展综合配套改革试点等，加快形成一批国家人才发展战略支撑点。在地方层面要争取成为国家人才平台战略支点，可在以下方面作出努力：一是集聚尖端人才力量，在为国家解决“0-1”“卡脖子”技术难题及推动颠覆性、原始性创新上作出地方的突出贡献；二是壮大产业人才力量，在形成国际核心产业网络独占性核心节点以及成为全球产业链条难以绕开、不可或缺关键环节方面成为国家示范；三是汇聚前沿科创人才，在变轨性创新、升维性创新的技术、产品和模式上做大“文章”，成为未来新兴产业、颠覆性产业爆发点城市，进而在变革社会生产生活方式方面引领风尚。
打造世界一流战略人才力量梯队。要建立健全战略科学家、首席科学家负责制，依托国家重大项目组织、重大平台建设充分发挥战略科学家的作用，创造必要条件，进一步增强对战略科学家的特殊支持。要围绕重点产业和关键领域突破发展，为领军人才提供人才梯队、科研条件、管理机制配套政策，优化领军人才发现机制、团队遴选机制，整合国家人才计划工程，重构高层次专家人才支持项目制度。支持用人单位和相关机构以重大项目为牵引加强领军人才梯队建设。同时，要把政策重心放到青年科技人才培育上来，完善优秀青年人才全链条培养制度，优化实施青年人才支持计划，从高校院所、企业、机构等多渠道组织师资培养优秀青年人才。在国家战略人才力量建设中，进一步突出企业主体地位，大力引导各用人单位加大人才开发投入，形成以高精尖人才为引领的高水平创新人才梯队。
建立“科学家”本位的高校院所人才管理体制机制。未来一段时间，我们要努力针对当前高校院所及医疗卫生机构等专业型事业单位人才制度改革亟待突破的重点难点问题开展攻关，如深入推进以新质生产力为导向的人才多元评价，高水平创新型人才自主培养、回归荣誉制度的院士制度改革以及体现人才价值和创新价值的人才分配、科技成果转移转化和创新创业激励制度改革等。其中，建立“科学家本位”“人才本位”的专业型事业单位人事人才管理体系、形成“一流人才主导”创新发展体系及为高水平科技人才提供长期支持保障是关键议题。“十五五”期间，我们要以更大力度破除承担创新驱动发展任务事业单位的痼疾，以更大力度更高水平向用人主体授权、向一线科技领军人才赋权，建立健全战略科学家、首席科学家负责制；针对承担攻关任务，开展基础研究、应用研究和技术开发的人才建立不同的评价标准和机制等。以此，加快形成顺应科研创新规律、人才成长规律的人才发展治理和科研创新体系，逐步建立起以科学家为中心和以人才为中心的制度体系，加快建立有利于人才潜心钻研和作用发挥的事业单位人才人事制度环境。
形成人才引领培育新质生产力的发展格局。围绕培育发展新质生产力，构建“三三制”工作格局：一是抓新型平台，推动高校院所建立创新链产业链资金链人才链“四链融合”特区和新型学院；体系化建设新型科创孵化器、“四不像”新型研发机构，建立“大师治院”“大师治所”新机制，引导新型研发机构对标世界先进科技管理机制和人才管理体制，打造原始性、颠覆性创新平台；充分发挥专业投资机构、产业技术联盟和头部科创企业作用，建立高潜力科创项目和前沿创新人才团队发现和支持机制，打造新型人才科创育成平台和服务平台。
二是抓新型人才，包括高潜力科创人才、高水平研发与制造工程师以及战略企业家等，大力实施产业创新领路人计划，强链补链建链产业人才培育计划和战略企业家支持计划。推动建设高等理工研究院和“大师带徒”人才定制培养机制，推广“清华姚班”经验，推动“天才少年”书院制培养试点，打通高潜力青少年小、中、大学贯通渠道。搭建产业人才开发基础工作协作平台，建立政府、产业、院校联动机制，推动师资、教材、培养方案协同开发。
三是抓产业生态，围绕拓展新领域、新赛道，打造区域人才集聚发展新动能、新优势和新生态。首先，大力推动领军企业、高校院所、多层次合作平台、中间件组织（包括会计、律师等专业服务业、科技服务业、人力资源服务业企业等）、科技金融（包括天使投资、风险投资、创业创新基金和上市五板转板机制等）、创新氛围（包括创投文化、工程师文化等）等区域创新创业生态系统核心要素的健全发展、互动融合与网络构建。其次，推动具有地方、行业特色的科创小镇、特色小镇、科技金融小镇、科学家小镇、专精特新小镇建设，建立技术经理人队伍，引导高校院所、学科团队、产品经理、社会资本共同组建股权激励“学科性公司”，推动工作生活一体化人才社区建设，做好人才支持服务一条龙生态。再次，建立新质生产力代表企业生态赋能机制，有序让渡城市发展场景资源，赋能新兴企业发展和新经济人才集聚。
畅通教育科技人才“三位一体”良性循环。聚焦高质量发展和高水平科技自立自强最高战略目标，围绕构建支持全面创新体制机制，深化教育科技人才工作一体部署、一体改革是党的二十大和党的二十届三中全会提出的重大改革议题。近期，北京市委率先整合设立教育科技人才工作领导小组议事协调机构，强化一体发展意识，健全一体发展机制，系统谋划一批先行先试的改革举措，是地方一体推进“三位一体”发展的创新之举。山东将教育科技人才三个小组会议合并为一，分别由教育、科技、人才小组轮流“坐庄”，形成工作协同会商机制，强化政策协同、项目统筹和资源调度，进一步打通“教育—科技—人才”连接关系。未来推动三位一体改革和协同部署，需要基于“战略—目标—结构—职能”框架，重构教育、科技、人才一体运行机制，进一步建立职能整合、体系贯通与动力生成体系，明晰相关工作逻辑、权责体系、组织职能和操作运行机制。
健全“聚天下英才而用之”的政策支撑体系。放眼全球、对标国际，积极借鉴运用国际通行、灵活有效的办法努力提升全球智力资源配置利用能力。完善外国优秀人才引进方式，大力构建“类海外”科研环境，推动海外高水平人才团队“带土移植”和“整建制”引进。在科技发达地区，推动下放海外人才评价认定权，进一步放宽对急需紧缺外籍人才的学历、年龄等限制，允许人才高地和人才平台城市自主确认海外人才标准，建立相关信用承诺体系。适时推广外籍“高精尖缺”人才地方认定标准试点经验。支持有条件的地区建立工作许可负面清单制度或职业需求清单制度，开展外国人才自主认定工作。完善外国人来华工作准入制度和来华工作分类标准，健全外国人在中国工作指导目录、劳动力市场测试制度等，加快实施技术移民制度，构建来华工作许可、签证、中短期居留、永久居留到入籍的有机衔接机制。建立计点积分申请永久居留制度。改革人才引进方式，探索调整工作许可由雇主担保、个人许可向开放式许可、团队式许可等方式转变。完善外国人才来华工作服务保障体系。为世界顶尖人才和优秀人才发展提供更多发展机会，大力提升我国对国际一流人才的吸引力、感召力和凝聚力，实现“聚天下英才而用之”的更大突破。（作者： 中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任、研究员 孙锐）
原标题：“十五五”时期人才发展规划：背景形势与方向主题
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