内蒙古自治区成立前，内蒙古地区的牧业区长期存在着严重的封建剥削和压迫，封建制度阻碍了畜牧业经济的发展，使广大牧民在极端贫困中挣扎。要想解放和发展牧业区的社会生产力，使广大牧民翻身得解放，就必须对生产关系进行彻底变革。
和农业区的土地改革相比，牧业区的民主改革面临更为复杂的情况。牲畜既是生产资料又是生活资料，牲畜群内部也有结构要求。牧主对牧民的剥削，既有浓厚的封建性又带有资本主义雇佣劳动的色彩。牧民在经济上是被剥削者，在人身上还对牧主有一定的依附关系。鉴于此，内蒙古共产党工作委员会明确提出在牧业区开展工作要以有利于恢复和发展畜牧业生产、改善牧民的生活为出发点。
1947年10月，《中国土地法大纲》公布。内蒙古共产党工作委员会和内蒙古自治政府根据牧业区的经济特点，依据《中国土地法大纲》精神，于1947年10月10日颁布了《内蒙古土地制度改革法令》，规定：“内蒙古畜牧区内实行放牧自由，按照盟旗行政区域的划分，在该区域内的草原、牧场上一切牧人均有放牧自由。”
1947年11月，牧业区民主改革之初，内蒙古一些地区盲目照搬农业区土改工作的做法， 提出了“牧者有其畜”“彻底消灭封建”等口号，采取了不切实际的“左”的做法，牧业区出现了畜群结构被破坏的情况，还出现了不正常的宰杀、转移、出卖牲畜等问题，牧业经济遭受了严重损失。
针对这一情况，中共中央东北局高度重视，对内蒙古牧业区民主改革工作作出一系列指示，要求内蒙古共产党工作委员会负责同志深入基层、深入群众，处理问题要慎重、工作要踏实，必须团结蒙古族的大多数，必须采取慎重缓进的方针。1948年3月，兴安盟地区群众工作团团长会议召开，会议总结了各地发生“左”的偏向的教训，初步确定了稳定形势、恢复和发展畜牧业生产的基本方针。1948年6月23日，中共中央东北局在《关于执行中央土改与整党指示计划向中央的报告》中明确指出：“蒙区今后中心问题，是要教育干部懂得民族政策，以及培养蒙古新的干部，懂得区别不同地区（农业、半农半牧、纯牧）的不同政策，懂得在蒙区必须采取慎重缓进方针，只能实行逐步的民主改革。现正准备召开干部会议，批判与纠正偏向，以便今后以全力转入恢复与发展畜牧和农业生产工作。”7月5日，《中共中央对东北局关于执行中共中央一九四八年土改和整党工作指示的情况与计划的批示》中明确指出：“六月二十三日报告悉。同意你们关于执行中央一九四八年土改与整党指示的计划及对冀察热辽和内蒙地区所采取的工作方针。”
1948年7月，内蒙古干部会议在哈尔滨召开，会议围绕牧业区民主改革问题进行了深入探讨，进一步明确了民主改革的任务和步骤。7月30日，乌兰夫作了报告。在总结经验教训的基础上，乌兰夫指出，今后牧业区民主改革的方针政策是：“废除封建特权，适当提高牧工工资，改善放牧制度。在牧民与牧主两利的前提下，有步骤地发展畜牧业，改善牧民生活。”“罪大恶极的蒙奸恶霸，经盟以上政府批准，可以没收其牲畜、财产由政府处理，一般大牧主一律不斗不分。”“实行民主改革，有步骤地建立民主政权，发展游牧区经济。”这是对“三不两利”政策第一次比较系统全面的表述。
内蒙古干部会议后，各级党委、政府切实贯彻会议精神，制定符合实际的具体办法，推动牧业经济的恢复与发展。在不断深入的牧业区民主改革实践中，逐步形成了以“牧场公有、放牧自由”“不斗不分、不划阶级”“牧工牧主两利”为主要内容的“三不两利”政策。
在“三不两利”政策指引下，各盟、旗从本地实际情况出发，对旧的牧业生产关系进行了变革，普遍实行了新“苏鲁克”方式：牧主同牧民协商确定畜群经营的劳动报酬、收益分配标准等，地方人民政府进行监督。改变了过去由牧主单方面决定的旧“苏鲁克”方式。新“苏鲁克”方式的实行大大减轻了牧主对牧民的剥削，提高了牧民的劳动报酬，也保障了牧主的应得利益，受到了牧业区各阶层的广泛拥护。随着民主改革的推进，封建特权逐步被废除，广大牧民特别是贫苦牧民逐步摆脱了封建剥削压迫，在政治上和经济上都获得了解放，也极大解放了被禁锢的社会生产力，使牧业经济得到了显著恢复和发展。
内蒙古有力推动“三不两利”政策的落实，保证了牧区民主改革的顺利平稳进行，充分调动了各阶层的积极性，不仅为建设内蒙古自治区和支援解放战争发挥了重要作用，而且为全国其他牧业区开展民主改革提供了重要示范和宝贵经验。（宋立志）
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