破除城乡二元结构，必须加快建立覆盖城乡的公共财政体制
《决定》明确提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。这是健全城乡发展一体化体制机制的重要举措。
长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。党的十六大以来，各级政府加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度都是前所未有的，农村社会事业得到快速发展。始于2000年的农村税费改革，是国家与农民分配关系的一次重大调整。2006年，我国延续了2600年的“皇粮国税”终结，标志着国家与农民间“汲取型”关系已被打破，国家对农民实现了由“取”向“予”的历史性转折。2003~2012年，中央财政累计安排“三农”支出超过6万亿元，其中，2007~2012年，中央财政共安排“三农”投入4.9万亿元，年均增长超过23%，比同期中央财政支出年均增长率高6.6个百分点。中央财政用于“三农”支出占中央财政总支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加4.6个百分点。尽管如此，公共资源在城乡配置失衡问题仍然突出，公共财政的覆盖范围和力度不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年全面建成小康社会，实现城乡基本公共服务均等化的目标，重点和难点都在农村。必须以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务为目标，加快建立覆盖城乡的公共财政体制。一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。加快全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，健全农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。
破除城乡二元结构，必须加快推进农业转移人口市民化
《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。这是破除城乡二元结构的必然要求。
党的十六大以来，党和政府更加重视流动人口服务管理工作，确立了“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针。国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)。基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，农民工权益保护工作取得积极进展，子女义务教育问题有重大进展，社会保障从无到有，卫生服务和计生服务不断完善，在城镇落户定居工作积极稳妥推进。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。
一是提高农民工就业技能，提高就业质量。实现农民工在城镇稳定就业、充分就业、体面就业的任务仍很艰巨。要完善农民工工资正常增长机制，保障农民工同工同酬。城市劳动力市场上需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的劳动力，而农民工的职业技能素质还不能有效满足市场需求。要加大技能培训力度，大幅度提高技术熟练型产业工人比重。
二是健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在养老、医疗、教育、住房保障等方面与城市居民同等待遇。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待；与城市户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。适应农民在城镇落户定居需要，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
三是深化户籍制度改革，吸纳农民工进城落户。户籍制度改革，一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障。另一种方式是，不把获得城市户口与放弃农村土地挂钩，而是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量。农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利，是法律赋予农民的合法财产权利，农民的市民权利能不以土地权利换。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，将户口与福利脱钩，还原户口的人口登记功能。
四是赋予部分强镇更大的管理权限。一些外来人口输入大镇，财政支出是按照户籍人口而非常住人口、是按行政级别而非管理任务分配的，由于缺乏充足、稳定的资金来源，致使这些镇的基础设施和公共服务难以得到相应改善，导致交通、水电、地下管网、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务严重滞后于城镇化的发展，限制了进一步吸纳人口和发展为中小城市的可能。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，强化公共服务、增加发展活力，鼓励农村人口进入小城镇定居，充分发挥小城镇沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。（国务院发展研究中心副主任 韩俊）
