原标题：从“管理”到“治理”的现代提升

从“管理”到“治理”的转变，其理论以及实践的意味是“政社共治、官民协同”之治理模式的建构。这并不是一蹴而就的过程，需要有经济、政治、文化、社会、生态等全方位的发展为其基础和条件

党的十八届三中全会勾画了全面深化改革的总目标，其中包括明确提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是我们党面对新的情势、顺应时代潮流、代表人民意志而作出的重大战略部署。

从我们过去通常所讲的 “管理”到现在的“治理”，虽一字之差，却有着非常重要的理念和内涵上的差别。分析这些差别，把握这种转变的意义，对于我们全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有非常重要的意义。

理论的发展往往具有其实践的背景。从国际范围来看，“治理”问题的提出，是基于一些西方国家所谓“治道变革”的实践及其发展态势。二战结束后的一段时期，如何从经济以及其他社会层面尽快修复战争的创伤，恢复人民的正常生活秩序，是摆在一些国家面前的主要任务。以尽可能快的时间和速度解决问题，成为政府管理的基本取向。然而到上世纪70年代，上述问题基本得到了解决。在此背景下，呼唤传统价值回归，追求社会公平正义，抑制政府过度作为等，成为学界和政界的普遍共识。

正是基于这样的背景，以政府治理模式的变革、追求善治的政府价值为核心的新公共管理理论及其实践，成为一种引人注目且富有成效的世界性政府变革取向。就其实质而言，新公共管理倡导的根本问题，在于通过政府与社会之关系的根本性变革，确立一种官民协同治理取向的国家治理体系或称国家治理模式。

在传统的政治结构中，统治者与被统治者，或者说管理者与被管理者之间，是一种垂直的关系结构，在很多情况下，这种结构往往成为官民对立甚至冲突的结构性根源。而所谓官民协同治理的政府管理取向，主要是指政府与国民在形成一种合作共事的关系基础上，共同来承担对于社会公共管理事务的责任。具体来说，根据新公共管理的基本主张，政府作为执掌社会公共权力的主体，承担着管理社会公共事务的主要角色和主要责任。但是，政府不能是、也不应该是社会公共管理的唯一主体，社会成员的个体或团体如非政府组织等社会自组织甚至包括私营机构等等，都将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。国民对于社会的公共责任以及个人对自己决定所承担的后果，上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品的提供与生产过程中。而另一方面，政府管理职能和权限也不断向地方政府并趋于向社会转移，政府治理形成了地方治理与社会治理相结合的特征和模式。正是由于这样的变化和发展，所以在现代的政治结构中，人们已经不倾向于用“统治”、“管理”和“被统治”、“被管理”等概念，而改用“治理”，而且更有人主张用“善治、良政”来指称现代国家的治理体系及其模式的最新发展。

可以看到，从“管理”到“治理”的转变，其理论以及实践的意味正是这种“政社共治、官民协同”之治理模式的建构。这种模式主要是想致力于凸显国民在国家政治生活中，尤其是在社会公共利益和公共事务方面的主体性地位。从这个角度来看，建构一个现代国家的治理体系，推进国家治理体系和治理能力的现代化，一般来说需要如下一些基础性条件：

一、完善的宪法法律体系。现代国家治理体系需要有完善的宪法法律体系作为基础。在这样的体系中，官民的一切行为依据，均具有明示的或者暗示的法律依据。

二、健全的政府职能体系。这种政府的职能体系包括两个基本视角，一是横向的视角，即政府相对于社会而言的职能定位问题；另一个是政府结构层次的视角，即政府的不同部门、不同层次所具有的不同职能，尤其是中央政府与各级地方政府间的职权划分。

三、良好的社会自组织体系。如上所述，之所以是“治理”，其核心要义是，社会的团体或个体与政府一道，担负起社会公共管理的责任。因此，这就要求具有良好的社会自组织的发育与发展。良好的社会自组织体系成为社会公共管理主体的一个重要组成部分，既可以减轻政府管理的压力，也可以减少政府管理的成本。

四、互补的政社合作体系。国家治理体系强调政社合作、官民协同。在一个成熟的社会中，公共权力主体以其政治的、行政的力量和手段，管理社会的公共事务。但是，由于政府本身的局限性，所以它不是解决所有公共事务的主体，事实上也不可能具备解决所有公共事务的能力。正如邓小平所说的，政府一定是有那些不能管、管不好也管不了的事情。所以在现代国家治理体系下，很多的公共事务都是由政府和非政府组织共同合作完成的。

可见，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现从“管理”到“治理”的转变，并不是一蹴而就的过程，需要有经济、政治、文化、社会、生态等全方位的发展为其基础和条件。如何构筑具有中国特色的社会主义国家治理体系，有待理论界和社会各方深入研究探索。（作者为上海市社会科学界联合会专职副主席、上海市政治学会会长、教授）