2004年12月5日，《呼和浩特市城市居民最低生活保障制度实施细则》开始实施，其第6条规定：“凡持有我市非农业户的常住城镇居民，家庭成员人均收入和实际生活水平低于我市城市低保标准的，不论年龄、职业、健康状况、住所、所在单位性质如何，都应纳入我市城市低保范围。”

　　“细则”并未对“空挂户”申请办理低保作出具体规定。

　　“细则”还规定申请城市低保应详细、真实地提供个人申请书、户口簿、身份证、收入状况证明、分流安置协议书、领取失业保险金证明，赡养、抚养协议的原件和复印件、劳动就业局的就业登记证明、残疾证、房产证、出租或租房协议并如实填写收入状况申报表。

　　刘有新在低保申请书中自述早年从企业买断工龄，现在靠女儿接济，无生活来源，并且得了糖尿病无钱救治等。

　　但呼和浩特市对此有一个界定，无论情况反映是否属实，像刘有新这样的“空挂户”申请低保时，原则上必须在户口所在地长久居住，且家庭人均收入不足430元。

　　“在户口所在地长期居住，低保申请才有可能被受理，这是一个硬性条件。”刘有新援引社区工作人员的话说。

　　他认为，随着工业化进程的加快，人户分离已成为当下一个非常普遍的人口流动现象。人户分离人员如何在正常渠道内申请低保，需要出台相关政策予以界定。

　　呼和浩特低保工作遇“三多现象”

　　事实上，对于人户分离的困难家庭，应按属地管理的原则，在户籍所在地提出申请，申请人户口所在地与实际居住地所在街道办事处应加强联系和沟通，共同做好有关情况的核实工作。申请人居住地的街道要协助做好调查取证工作，并将有关证明提供给申请人户口所在地的街道。

　　但由于低保属于动态管理，月末或季度末都要对低保对象进行重新复核，异地取证需要大量的人力、物力的投入。

　　国家统计局呼和浩特市调查队科员王洪宇，从2004年起对呼和浩特市低保现状进行调查。她说，由于农转非和城区内拆迁、搬迁等，造成大批外迁户涌入城市，因此造成了很多“空挂户”，他们申请低保已成为社区低保正常运行的一个难题。

　　在王洪宇调查的过程中，发现当下呼和浩特市低保面临的困难和存在的问题几乎遍及所有社区，有的社区“空挂户”多达40%，其中的一部分人要求办理低保的愿望很强烈，于是对“空挂户”申请办理低保进行严格把关就成为一个问题。

　　据了解，目前形成的“空挂户”主要有两个来源：一是户口长期在本社区，而人已离开社区多年；二是随着当年高价购买“农转非户口”，好多外地人将户口迁到了某个社区，但因没有稳定工作，户籍当事人并不居住在户口所在社区，自然成了“空挂户”身份。

　　记者在相关社区采访时，社区民政科的工作人员均给出了这样一个结论：低保政策对“空挂户”如何申请低保没有明确界定，政策可操作性不强，社区难以掌握。不过，为人户分离人员办理低保的难点，在于一时难以审核对方在现常住地的实际收入水平。

　　据了解，只有符合人户合一的特征时才能办理低保。低保的动态属性导致不同的情况有不同的办理程序。住在户口所在地，社区工作人员可以对周围住户进行走访，调查申请人的家庭收入情况，有依据证明符合低保发放条件才能办理低保。

　　王洪宇在调查中发现，呼和浩特市低保工作遇到的问题可以用“三多现象”来概括：一是执行低保相关政策的“盲区”多；二是推行低保公示制度“空挂户”多；三是落实低保待遇“投机”现象多。在核查低保过程中，有的人使用障眼法，即借别人的旧房子接待入户调查的社区工作人员，或隐瞒收入以达到骗保的目的；还有另一部分人明知自己不符合低保条件，到处托关系、走后门，通过投亲靠友申请低保，使社区左右为难。

　　如何做到应保尽保

　　呼和浩特市民政局一份报告显示，该市于1997年开展了城市居民最低生活保障工作，继2002年制定《呼和浩特市实施城市居民最低生活制度办法》后，2004年又出台了《呼和浩特市城市居民最低生活保障制度实施细则》。

　　目前，城市低保的保障范围逐年扩大，保障资金逐年增加，保障标准逐年提高，操作程序逐步规范，保障资金实行专户管理，封闭运行，全部实行社会化发放，在实行分类施保的同时，已经实现了动态管理下的应保尽保。截至2011年年底，呼和浩特已有71188人享受城镇低保，发放低保资金达到29155.4万元。

　　2012年，呼和浩特市又将城市低保标准市4区由每人380元/月提高到430元/月。

　　王洪宇在调查中了解到，由于低保管理与劳动就业和金融机构不衔接，因而在家庭财产核实过程中出现了很多难点。如何保证“不错保、不漏保”成为考验街道办事处和民政人员的一项硬指标。

　　王洪宇认为，对申请人持有的银行存款、股票及有价证券情况不清，是对申请人进行财产调查时最难的一关，拥有这些财产的申请人一般不会主动申报，低保工作人员又无法核查，有的社区进行低保人员年检过程入户核查时，就发现有低保对象正在家中收看股市行情的情况。

　　另外，家庭收入难以核查，特别是隐性就业，弹性就业难以核实，收入的核实只能依靠申报人自报或根据其家庭实际支出估算，有些知情邻居怕得罪人，也不愿意说实话，真实情况难以掌握。同时，部门之间的协作与联动不强，特别是劳动局与社会救助局之间缺乏网络沟通，致使调查工作任务繁重，困难重重。

　　低保工作的不衔接还在于，街道办事处对低保主任的调整，民政部门无力干预。往往是社区低保主任刚刚熟悉本社区低保对象的基本情况，又被调整到新的工作岗位，给年检和新增入户工作带来了无形压力，更使培训低保管理队伍的目的化为乌有，使社区低保工作力度和准确度大为削弱。

　　王洪宇建议，应尽快完善低保发放制度，推行“一卡通”制度，省去目前街道和社区两道资金下拨和核销制度，直接由民政局拨付低保户，缩短工作日，有效建立起政府与困难群众联系的绿色通道；实行低保“救助渐退”补贴制度，帮助低保家庭从根本上脱贫。

　　“要尝试建立社会救助信息系统，不再把经济收入作为唯一考量标准，交由计算机根据居民基本信息按照困难程度进行科学排序，这样可以实现科学的应保尽保。”她说。(记者王林喜)