马桂英
党的十八届三中全会屡次提及生态文明制度建设，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”这抓住了我国生态文明建设的根本，表明了我们党建设我国生态文明的坚定意志和坚强决心。
我区位居中国北疆，横亘“三北”，东西绵延2400多公里，拥有118.3万平方公里的疆域、13.2亿亩草原、3.55亿亩森林、6368万亩水面和湿地，草原、森林面积均居全国之首，水面、湿地和沙漠、沙地面积也位居全国前列，不仅是祖国北方面积最大、种类最全的生态系统，而且是众多江河水系之源、北方大陆性季风必经之地和国家主要的林业、农牧业基地，具有重要的、无可替代的生态战略地位和巨大的生态环境价值。建设生态内蒙古，不仅是实现自治区可持续发展的重要基石，也是巩固国家生态安全和建设美丽中国的重要依托。因此，在自治区“8337”发展思路中，提出内蒙古要更加注重生态建设和环境保护，要把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障。
改革开放特别是实施西部大开发战略以来，我区把生态建设、环境治理作为经济社会发展的根本和切入点，在国家的支持下，新建或续建了八大重点生态建设工程，积极发展循环经济和清洁生产，广泛倡导低碳理念与绿色循环发展，加强节能减排工作，千方百计推进产业结构的战略性调整和经济发展方式的根本性转变，全区生态环境保护和建设取得了一定成效，生态总体恶化趋势得以遏制，生态功能显著恢复，生态监测预警体系初步建立，综合防控能力进一步提高，生态产业化步伐明显加快，后续产业逐步壮大，循环型产业链逐步建立，节能减排初见成效，环境保护领域的国际合作活力增强。但是我们还要清醒地看到，我区局部地区生态环境仍呈恶化态势，循环经济发展不畅，节能减排形势严峻，生态产业发展滞后，基础设施建设薄弱，制度法律尚有不足。生态环境保护和建设正处于治理与劣化相持的关键阶段，必须采取有效对策措施，加强我区生态环境保护和建设，推进绿色循环低碳发展。自治区党委九届十次全委会议暨全区经济工作会议提出，“进一步加强生态环境保护建设。牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。”巴特尔主席在自治区十二届人大二次会议上所作的政府工作报告中也对我区生态环境保护和建设作出详细部署。自治区生态环境保护和建设迎来了最好的历史机遇期。加强我区生态环境保护和建设，应主要从以下四方面着手。
—、强化生态文明制度建设
党的十八大报告提出，“保护生态环境必须依靠制度”。《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》强调，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。当前，我区应从以下三个方面贯彻落实这些制度。
1.完善自然资源资产产权制度。第一，进一步稳定和完善农村牧区农田草牧场承包制。抓紧落实牧区草原“双权一制”，实行农田草牧场“用、管、护”和“权、责、利”的统一。第二，加快林权制度改革和完善步伐。全面落实“谁承包、谁治理、谁投资、谁受益，允许继承转让，长期不变”的政策，吸引各种社会主体投资建设生态，促进资金、技术、劳力等生产要素向生态环境保护和建设领域流动，逐步建立国家、社会和个人共同投入生态环境保护与建设的机制。第三，进一步规范矿业权交易市场。着力解决探矿权出让中规避招拍挂，违反规定设置出让条件的问题;着力解决擅自调整修改出让条件的问题;重点解决矿业权出让公开竞争制度不健全、交易制度不完善、监管不到位和领导干部违规插手干预矿业权出让等问题，积极推进网上交易和网上监管。
2.强化生态环境保护和建设的管理制度。第一，建立内蒙古生态文明建设目标评价考核体系。习近平同志指出，“完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”。我区要继续开展主体功能区建设试点示范。我区已被划定生态红线试点，生态红线区域涵盖重要生态功能区的极重要区域和生态环境极其敏感与脆弱区域，面积为28.46万平方公里，占全区面积的24.1%。被划定生态红线的区域开发利用都受到限制，不能开发，只能保护，必须坚守住这一“红线”。要探索编制自然资源资产负债表，加大对自然资源资产、生态环境保护等方面的考核权重，把领导干部任期内生态环境保护目标责任制的执行情况纳入考核内容。第二，健全环
境损害赔偿制度，遏止对环境的污染和破坏。对污染破坏环境的任何组织或个人实施损害赔偿，赔偿的数额应高于环境损害造成的实际经济损失数额，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为之、不敢为之，胆敢为之必遭重罚，唯有如此，才能震慑环境损害者，才能从根本上解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，才能迫使那些实际损害高于其创造的经济效益的企业退出市场，实现调整经济结构、促进发展方式转型的目标。
3.完善相关法律体系。在生态建设与环境保护中除认真贯彻执行国家的《森林法》、《草原法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水土流失保护条例》等各项法律法规及各盟市旗县颁布的适用于本地区的规章制度外，还要不断完善森林管护、草原监理、水务监察等生态环境保护与建设的法制体系，加强执法队伍建设，切实加大对生态保护与建设的法律保护和监督力度，使生态保护与建设逐步纳入法制化轨道。此外，特别要加强对“空白区”的立法填补，尽快做到有法可依。鉴于我区生态环境保护和建设的紧迫性和特殊性，有必要制定《内蒙古环境保护法》，对我区生态建设作出长期性、全局性的战略部署。再有，对现有的各类生态环境保护法律法规进行清理、修订和完善，废止那些已经不能适应当前我区经济和环境形势的条款，增添适应新形势、新特点的条款。更关键的是要加大执法力度，防止有法不依、执法不严及以罚代法等不法行为。
二、继续实施生态环境保护和建设工程，大力发展生态产业
我区要坚定不移地继续实施京津风沙源治理、天然林保护二期等重点生态建设工程，积极争取新一轮退耕还林任务，加大重点区域绿化力度，认真贯彻执行国务院“大气污染防治行动计划”及配套政策，通过调整优化产业结构，推动产业转型升级，加快企业技术改造，提高科技创新能力，优化产业空间布局，加快实施清洁能源替代，全面治理各种污染，确保完成国家下达的任务。加强重点流域、行业水污染防治和重金属污染综合治理，确保流域、区域环境安全。同时，大力发展生态产业，实现生态效益与经济效益的双赢。根据我区自然资源和开发利用情况，生态产业主要集中于发展生态工业、生态农牧业，培育生态产业龙头企业。
1.发展生态工业方面，要求我们在引进工业项目时，从保护生态的角度出发，追求经济增长与生态环境相协调的发展方式，提出环境标准，设置环境准入门槛;提出技术标准，设置技术准入门槛，让投资者在不断突破障碍、优化升级中发展。要坚持两手抓，一手抓传统工业提升，一手抓生态工业的发展。把生态建设和环境保护贯穿到各项产业的开发建设过程中。有计划、有选择地发展清洁工业生产，关停污染严重的企业;逐步培植绿色企业，使生产的产品从原料到废弃物全部被生产工艺消化;开矿、建厂、筑路，要进行环境影响评价，实行生产建设工程、居民生活工程、环保工程同步设计、同步施工、同步运行。大力推行体制创新和科技创新，运用先进的科学技术对旧的工艺和设备彻底进行改造，实现清洁生产和低碳发展。
2.发展生态农牧业方面，鼓励发展低污染、少废物的生态农牧业、有机农牧业和节水农牧业，努力实现生态建设环境保护与经济社会发展双赢。通过调整产业结构和企业技术改造，推行清洁生产，组织一批生态家园富民示范区，引导农牧民改变落后的生产方式，通过推广生态模式工程、沼气工程、太阳能利用工程、省柴节煤工程和小型电源工程，形成农户基本生活、生产单元内的生态良性循环，实现家居温暖清洁化、庭院经济高效化和农牧业生产无害化。
3.培育生态产业龙头企业方面，结合我区区域经济特色，大力培育沙产业、草产业龙头企业，重点培育一批主业突出、带动力强的龙头企业，推进“龙头企业+基地+农牧户”的经营模式，实现技术集群、成果综合、资源转化、产业联动，将保护建设生态环境、发展地方经济和改善群众生存、生产、生活条件、提高农牧民收入有机结合起来，不断提高资源综合利用率，在保证生态效益的前提下努力提高经济效益。
三、发展循环经济，推进节能减排，追求低碳发展
当前，随着我区工业化、城镇化和农牧业产业化持续推进，能源资源需求将呈刚性增长，废弃物产生量将不断增加，经济增长与资源环境之间的矛盾将更加突出，发展循环经济，推进节能减排，追求低碳发展的要求更为迫切。
1.有效控制高耗能高污染行业过快增长。我区的电力、钢铁、有色金属、建材、石化等行业，占了全
社会能源消耗和污染排放的大头。遏制这些高能耗高污染行业过快增长，是推进节能减排工作的当务之急，也是当前宏观调控的紧迫任务。要按照“管住增量、调整存量、上大压小、扶优汰劣”的思路，加大调控力度。一要严格控制新建高耗能项目。严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛。严格执行新建项目节能评估审查、环境影响评价制度和项目核准程序，建立相应的项目审批问责制。二要加快淘汰落后生产能力。落后生产能力是资源能源浪费、环境污染的源头。淘汰落后产能是实现节能减排目标的重要手段。要大力淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、化工、煤炭、造纸、食品等行业落后产能。要积极争取中央对我区节能减排工作的财政转移支付的力度。三是以煤炭、电力、化工、冶金、建材等行业的重点企业为突破口，大力开展以节能、降耗、减污、增效为目标的清洁生产，建立以清洁生产为核心的物质小循环，降低工业生产过程中资源和能源消耗，实现污染物排放的最小化。完善节能减排政策措施和综合服务体系，加强十大重点节能工程建设，大力发展节能省地型绿色建筑，在政府投资建设领域强制执行绿色建筑标准。四是尽快建立完善的内蒙古碳汇市场交易平台。我区有13亿亩天然草原，固碳能力可达到1.3亿吨，相当于减少二氧化碳排放量6亿吨。尽管我国有关调整碳交易的法规和政策不尽完善，但作为占全国碳汇储量17%的最高省区，我区应该在这方面走在前列，完善节能减排政策措施和综合服务体系。根据市场状况或发展潜力积极筹建内蒙古碳汇交易所，将有利地推进自治区生态环境保护和建设的进程。
2.大力发展循环经济。要加快循环经济技术开发和应用推广，加大科技投入，支持循环经济共性和关键技术的研究开发;通过产业发展专项资金、环保专项资金以及产业技术进步资金投入，大力支持循环经济技术的开发和推广，鼓励帮助企业、高校和科研机构投入循环经济技术研究，提高循环经济技术支撑能力和创新能力;抓紧制定循环经济技术政策，研究制定发展循环经济标准体系、技术政策和技术导向目录，对环境与生态工程技术、新材料技术、新能源技术、废物综合利用技术、可回收利用材料和回收拆解技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接等循环经济相关技术的创新活动给予政策倾斜;建立循环经济技术咨询服务体系，及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息，为循环经济的发展提供信息与技术支持;充分发挥行业协会、中介组织等在发展循环经济中的作用，依靠国内外特别是内蒙古的科研单位和大专院校，重点组织开发和示范有普遍推广意义的资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、有毒有害原材料替代技术及回收处理、绿色再制造等技术，努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈;积极推动以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系建设，增强企业自主创新能力。
四、加强资源节约和环境保护
我区是资源大区，开采和使用过程中的浪费现象也比较突出。自治区主要工业产品钢、水泥、火力发电、电解铝、粗铜能耗水平大都高于全国平均水平。资源短缺和环境压力巨大的严峻形势要求我们必须加强资源节约和环境保护。
1.形成自然资源的价格形成机制和生态补偿机制。积极调整资源性产品与最终产品的比价关系，研究并逐步形成自然资源的价格形成机制，通过水、电等价格政策的调整，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。积极探索建立生态环境保护和建设的经济补偿机制。
2.加强矿山地质环境保护与治理力度。对生产矿山，要完善地质环境保护与恢复治理管理制度，建立相应的考核制度，所有矿山企业都要编制矿山地质环境保护与综合治理方案，签订矿山地质环境治理责任书，并存储保证金，坚持“谁破坏，谁治理”的原则。对矿山地质环境可能造成不可恢复的破坏性影响的矿产资源开采活动要绝对禁止，禁止土法开采、选冶，自然保护区、地质灾害危险区严禁进行矿产资源开发活动，重要交通沿线两侧的直观可视范围内禁止露天采矿，将矿山地质环境破坏控制在萌芽中;提高回采率、降低贫化率、提高共生、伴生组分的综合利用程度，以提高矿产资源利用率，减轻对矿山环境的压力和破坏;矿山企业必须依法履行生态建设、环境保护和土地复垦义务，坚持谁受益、谁补偿的原则，建立矿山生态环境恢复治理和土地复垦的多元化投资机制，要因地制宜地逐步实施环境保护和土地复垦履约保证金制度，提高矿产资源补偿费标准，并且从中预留生态补偿费用，用于遗留矿山的环境治理，完善重点生态功能区生态补偿机制，建立资源开发利用与农牧民利益衔接机制，推进和谐矿区、绿色矿区建设。
(作者系内蒙古党校哲学部副主任、教授)
