践行“三张清单” 提升市场监管效能
内蒙古自治区工商局副局长 霍武
在“四个全面”中，全面依法治国的首要任务是建设法治政府,这与工商及市场监督管理机关的职能职责密切相关。行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，更是建设法治政府的重要支撑。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有行政法规都是由行政机关执行的，许多深化改革的任务也是借助行政执法方式实现的。工商及市场监督管理机关是各级政府市场监管行政执法的重要部门，忠实践行“权力、责任和负面”三张清单制度，不断提高市场监管效能和法治化水平，有效维护公平竞争的市场秩序，创造良好的经济发展环境。
一.强化法无授权不可为理念，践行权力清单。
践行好权力清单，应该从以下3个方面付诸努力：一是强化权责法定公权力有限意识，不得过度规制企业自主经营行为；二是杜绝法外设规、设权，规范执法机关抽象行政行为；三是促进依法行政，着力规范市场监管具体行政行为。
依据有关法律法规和“三定”职责，目前自治区本级工商机关权力清单上有行政权力222项，其中行政许可类9项，行政处罚类169项，行政强制措施类17项，行政确认类2项,行政监督检查类8项,其他权力17项。
(一)强化权责法定和公权力有限意识，不得过度规制企业自主经营行为。
1.强化与时俱进的市场监管意识，彻底摒弃“监管至上”的落后监管理念。
(1)不能对市场主体的具体经营行为过度管制。有前置审批权的部门要彻底摒弃以严把准入审批许可关代替对市场主体事中、事后监管，经营交易、服务、竞争行为监管的理念。
(2)不能再延续“官本位”的错误思想意识。不能以加强监管为由强势执法、胁迫执法，甚至钓鱼执法，不能把管理与服务对立起来，重监管轻服务，只监管不服务。
(3)不能再延续以入户检查为主要或单一方式的监管。各级市场监管执法部门的执法人员，必须加强学习，勇于实践，积极探索，尽快创新监管行为方式和工作机制。
2.强化权力与职责法定意识，增强依据权力清单监管执法的自觉性。法律在为执法机关、执法人员设定权力的同时，也明确了其履行权力的责任及义务，充分体现了“有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿”。用权不能任性，更不能用来谋取个人私利，否则要承担相应的法律责任。
3.强化以管规则管标准为基础的全新监管理念，提升监管执法效能。确立以信息公示、信用约束、市场检查、行政指导、行政处罚的“大监管”格局。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中规定：“推进市场监管制度化、规范化、程序化，建设法治化市场环境。市场主体必须严格执行强制性标准，市场监管部门须依据强制性标准严格监管执法”。
4.强化信用监管意识，提高企业经营者守法诚信经营的自觉性。国务院对理顺政府与市场、政府与企业关系提出新要求，即市场监管相关部门必须维护企业的自主经营权，让市场机制主导企业发展。市场或企业自己能办好的事情、解决的问题，政府或监管部门就不伸手、不插手、不干预，充分体现市场“看不见的手”对资源配置及市场主体经营的主导和决定作用，这也是今后政府行政审批和市场监管行为的价值取向。市场监管追求的最高境界是：以信用约束管好市场主体的行为，营造市场主体自觉诚信守法经营的良好氛围，建立规范有序公平竞争的市场环境。
(二)杜绝法外设规、法外设权，规范执法机关抽象行政行为。
对一个行政执法机关而言，抽象行政行为规范至关重要。如果抽象行政行为一旦违法，势必造成具体行政行为的普遍和直接违法。抽象行政行为违法的危害性更大。而对地方政府，特别是市场监管相关部门来说，抽象行政行为主要形式是制发规范性文件。执法规范性文件要把握好以下几个原则：一是制发规范性文件的目的或动机不能违背维护经济社会发展大局和促进公平公正的立法本意。二是规范性文件制发的程序要科学规范。三是规范性文件的具体内容必须有法定依据或不违背法治精神。四是坚持以服务发展为第一要务，但服务的行为、举措必须有法定依据。以发展为第一要务，是制发规范性文件的目的、动机，但文件内容即服务发展的举措，必须有上位法依据，不能以服务促进发展为理由变通法律规定，造成破窗效应，弱化市场监管职责，导致抽象行政行为违法。
(三)着力规范市场监管具体行政行为，促进依法行政。规范行政执法具体行为应重点把握以下几点：一是必须依据法定职责监管执法，不能超越法定职责和授权办事。具体行政行为脱离和超越法定职责，会造成履职履责行为错位或越位。二是必须严格依法监管，有效避免不履职或履职不到位，真正做到规范文明执法。具体行政行为方面要避免以下3个方面：违法履行法定职责，不履行法定职责，履行职责不当。
二.强化法定职责必须为理念，践行责任清单。
践行好责任清单，有以下3个要点需要把握，一是法定职责的来源与依据；二是创新监管执法方式，提升市场监管效能；三是严格依法行政，提升市场监管法治化水平。
(一)法定职责的来源与依据。
法定职责的来源与依据主要为：法律规定或授权、三定职责、国务院有关规定。
(二)创新监管执法方式，提升市场监管效能。
依据责任清单搞好市场监管，必须创新监管执法方式，提升市场监管效能。
1.创新监管执法方式的重要性、必要性。一是适应发展新常态的需要。二是适应经济新业态的需要。三是适应管理新体制的需要。
2.创新过程中需要对过去行之有效的监管方式传承与调适。正是由于落实辖区监管责任制，运用市场巡查这一方式，提高市场监管效率，才有效规范了市场秩序，维护了消费者合法权益。多年的市场监管实践证明，传统监管模式在以下几方面有显著成效：一是强化市场日常监管，规范市场经营行为。二是规范市场监管行为，促进监管到位。及时发现问题、依法采取措施，一定程度上提高了监管效能，降低了执法成本。市场巡查与信用分类监管相结合极大提升了市场监管效能。三是提升消费维权效能，及时受理消费者的投诉举报，有效解决消费纠纷，化解矛盾，查处各类侵权假冒违法行为，保护消费者合法权益。
同时，在全国实施市场巡查制和部分地区实行网格化监管过程中，也存在一些问题：一是一些地区盲目追求网格化监管全覆盖造成过度管控。导致选择性执法、趋利性执法和强势执法。二是执法资源分配和执法力量摆布不合理。三是行政执法成本高，执法资源浪费。四是基层行政行为随意性大。
3.新常态下创新市场监管执法方式必须处理好传承、调适和发扬的关系。要把握好以下几点：
(1)“市场巡查制”规范性文件废止，但市场巡查这一方式不应该被简单否定。“市场巡查制”与市场巡查方式不是一个概念。在市场监管执法中，基层执法人员以“队组”的形式进行市场巡查是最便捷、最有效的方式和方法。
(2)以市场巡查为基础，运用好重点检查和定向抽查等传统行政检查方式。不能依赖双随机抽查，因为市场主体经营是动态行为，违法违规问题随时可能出现，单一抽查是抽查不到企业的动态经营情况的。
此外，对网络交易行为只能进行监测和网上巡查。重点是对运营商、平台提供商、服务商、店主等网络交易相关主体进行检测和检查，重点对交易行为、广告发布行为和商标使用行为等进行监测，发现问题，流转到案件管理系统进行处理。
(3)要着力构建体制成熟制度定型的新型市场监管体系。巩固和发展商事制度改革成果，积极探索城市综合执法部门协同联动监管的新机制，厘清综合执法与联合检查的概念与关系，厘清市场准入监管与市场监管的概念及关系，厘清事中、事后监管对市场主体经营行为监管的概念与关系。综合执法既是一种体制，也是一种机制；联合检查是一种方式；市场主体准入监管就是所谓的事中、事后监管，市场监管是指对市场主体经营行为的监管；加快建立“行政执法监管、信用约束、企业和行业自律、社会监督”四位一体的社会共治格局是我们追求的目标。
(三)严格依法行政，提升市场监管法治化水平。
1.所有行政行为都要在阳光下运行，真正做到以公开促公平，以公开促公正。
(1)关于权力和责任清单公示。依据法律、法规及部门职能职责列出行政执法权力清单并进行公示。权力清单公示工作全区已于2014年底完成，自治区政府36个部门共有4274项。对权力清单还需要实行动态管理，随着法律的立、改、废和“三定”职责的变化进行调整和完善。
(2)企业信用信息公示。依据《企业信息公示暂行条例》及《工商行政管理机关行政处罚信息公示暂行规定》的要求，自2014年10月1日起，企业年报信息、一般程序办理的行政处罚案件都要上网公示。
2.对权力运行实行有效监督制约，严格行政执法监督。一是要依法完善和规范行政执法程序，再造行政审批、行政处罚、行政强制、行政检查等所有执法行为的具体操作流程。二是要强化执法监督，形成对具体执法行为的及时有效的监管与制约。强化对执法监管制度的落实，逐步建立任何执法机关、任何执法人员不愿错、不敢错、不能错的机制。行政许可审批和查办案件全程有电子监察或网上在线监察和全过程记录。事中要有法制机构核审，事后要进行案卷评查、案件回访、稽查考核。三是着力防范行政执法具体行为失范。这是长期存在的薄弱环节，也是基层执法屡改屡犯的难点问题，当务之急是对行政许可、行政处罚、行政强制中的立案销案、查封扣押、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，着力解决行政处罚滥用自由裁量权，随意执法程序违法等突出问题。四是重视法制机构建设，夯实法治建设基础。法制机构或部门要发挥好3个作用：一是机关法人最权威、最忠诚的参谋；二是机关法人或执法队伍依法行政最坚实、最有效的保障；三是提升执法效能最有力、最管用的推手。
3.全面落实行政执法责任制，完善对依法行政的考核评价机制。一是要正确理解行政执法责任制，做到严格监管。市场监管执法部门要树立“守土有责”，监管到位意识，切实做到履职尽责。二是认真落实机关(单位)主要负责人(行政首长)为本机关(单位)依法行政第一责任人的主体责任。在一个单位，主要领导的法治意识，以法治思维和方式处理问题的能力水平就可能是本机关或单位依法行政水平的标志或基准。本机关(单位)法制机构应该是严守依法行政生命线的一道有效屏障，而不是执法办案单位的一条可有可无的“拐棍”。三是要积极探索建立城市综合执法和证照协同联动监管新机制。尽快实现市场监管部门的信息网络的联系，实现无障碍信息交互共享，把“双告知”落到实处。在行政处罚程序、办案核审程序、执法文书、自由裁量权基准、说理式文书推广等方面要用制度统一规范，避免出现市场监管执法各业务条线各自为阵、各行其事。其次，要立足体制调整后的三定职责。科学组织各项监管执法活动，实现“宽进严管”目标，坚持放管结合，切实加强事中、事后监管，特别是对市场主体经营行为的监管。四是要进一步完善对依法行政或行政执法责任制的考核评价机制。通过开展绩效考核与评价来促进工作落实、促进履职履责能力水平提升。
三.强化法无禁止即可入理念，践行负面清单。
(一)负面清单制度的功能、作用。
从正面清单到负面清单，是政府管理理念和模式的变革，更是行政审批制度改革的必然。负面清单制度遵循依法行政的原则，对法律没有明确所禁止的，非禁即入；对法律明确禁止的，列为禁止类；对法律规定须经审批、许可或需符合相关条件才可进入的，列为许可限制类。
建立负面清单制度目的是规范3个层面的行为：一是政府行为。即政府经济调节宏观调控的行为要规范，政府管理经济的方式要规范。要按经济发展规划、依据生态功能区规划制定负面清单，明确市场主体可准入及不可以准入的界限。二是市场主体行为。市场主体必须按照政府公布的负面清单来选择和决定自己是否投资，到哪儿投资和以什么方式投资，选择哪些经营项目，需要承担哪些社会责任等。三是政府监管执法部门行为。行政执法机关、行政执法人员在市场准入方面，对法律法规没有禁止的必须一路绿灯，不断提高服务市场主体发展壮大，服务区域经济发展的效能水平。
(二)当前推进负面清单制度实施工作的着力点。
1.着力促成负面清单制度的建立。负面清单的内容要依据有关法律，立足地方资源禀赋或区位特点，从当地经济社会发展基础和条件出发。
2.着力对照负面清单，通过加强行政指导，严格按法定程序指导和审批市场主体准入。一是对严禁进入的领域、区域、行业不能变通、不能突破，城镇化建设不能延伸到生态保护区域(比喻为红灯状态)。二是对经审批许可方能进入的领域、区域、行业，可以依商事制度改革规范流程办理，由先证后照变为先照后证(比喻为黄灯状态)。三是对无需行政许可和审批，可以自主直接进入的领域、区域、行业，市场主体准入时要无条件、高效率办理(比喻为绿灯状态)。
我区试点地区市场监管部门已经建立的负面清单，有四方面的内容：企业名称登记负面清单，投资(任职)资格负面清单，住所(经营场所)登记负面清单，经营范围登记负面清单。
实行市场准入负面清单制度，需要衔接好地方政府的功能区建设规划，做好与行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》《政府(或发改委)核准的投资项目目录》，以及依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的落实。负面清单必须结合各地产业发展优势，体现扬长避短，有效发挥引导产业转型升级和发展“指挥棒”的作用，引导规范“调结构、稳增长”。逐步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、监管机制、社会信用体系和激励奖惩机制等法律法规体系。
践行“三张清单”是行政执法机关严格依法行政，提升执法效能的有力抓手。工商及市场监督管理部门的行政执法人员都有责任和义务，不折不扣地践行“三张清单”。要做到恪尽职守，主动作为，热情服务，依法行政，唯此才能提升市场监管执法效能，营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境，有力助推法治政府建设，为自治区经济社会发展作出应有的贡献。
